Burocracia, Corrupção e Descredibilização da Administração Pública

 Burocracia: Origem

Começando pelas origens etimológicas, “burocracia” virá do “bureau” francês (vulgo “escritório”) somado ao “krátias” grego que designa a força ou autoridade (https://ciberduvidas.iscte-iul.pt/). Assim, associam-se de forma natural à palavra procedimentos vários, nem sempre compreensíveis, e em regra menos solvência e maior lentidão. Para além da frequência com que, no dia-a-dia, nos deparamos com a “burocracia” como fator de entropia cuja existência parece apenas justificar-se nessa mesma entropia, até ao cúmulo das experiências apodadas de “kafkianas” (em honra ao “Processo” de Kafka, obra que deu mau nome à “burocracia”). Não obstante as experiências individuais e em abono da verdade, Kafka não chegaria a conhecer as implicações (positivas) dos trabalhos de Max Weber, apesar de serem contemporâneos. Bobbio, N., Matteucci, N., e Pasquino, G. referem no seu dicionário de Política que: “O termo Burocracia foi empregado, pela primeira vez, na metade do século XVIII (…) para designar o poder do corpo de funcionários e empregados da administração estatal, incumbido de funções especializadas sob a monarquia absoluta e dependente do soberano…”. Parece assim designar precisamente o governo dos técnicos e não terá nascido com os melhores auspícios. Continuam os autores supracitados: “…chegou aos nossos dias para indicar criticamente a proliferação de normas e regulamentos, o ritualismo, a falta de iniciativa, o desperdício de recursos, em suma, a ineficiência das grandes organizações públicas e privadas…” (nosso sublinhado). De facto, é inegável a conotação negativa associada ao termo.

Um estado progressivamente mais interventivo foi desenvolvendo mecanismos para responder às cada vez mais numerosas incumbências e responsabilidades, aparentando todo o processo uma irremediável perda de eficiência como que inerente aos procedimentos burocráticos. Exemplos paradigmáticos de conotação negativa do termo são os estados caracterizados como “marxistas” nos quais: “…burocracia, burocratismo e burocratização são especialmente usados para indicar a progressiva rigidez do aparelho do partido e do Estado em prejuízo das exigências da democracia de base…”. Este conceito evoluiu, como é evidente, em particular a partir do século XIX.

Evolução

Partindo de um vetusto princípio Hegeliano, a burocracia seria o mediador entre o estado e a sociedade civil. A burocracia, em termos weberianos, permite organizar de forma estável um conjunto de pessoas, inseridas num definido contexto organizacional de forma a atingir determinado fim, i.e., adequar os meios aos fins pretendidos de forma o mais eficiente possível. Na sua essência, pelo processo burocrático, a eficiência e eficácia aumentariam, assim como a rapidez e fiabilidade.

No importante contributo que deu à Administração Pública (AP), Max Weber, também conhecido como o “pai da burocracia”, estabeleceu um sistema organizacional que se carateriza de forma geral por ser normativo, impessoal e com o propósito de melhorar a eficiência. Inserido no espírito da época revelando as influências do positivismo e cientificismo. A burocracia será assim um sistema “legal-racional”, vinculando as organizações a regras claras e especializadas de funcionamento, hierarquizadas e meritocráticas, para além de serem organizações assalariadas, permitindo assim aos funcionários públicos remuneração suficiente, alocada em sede de orçamento de estado, de forma a, pelo menos, estorvar as humanas tentações de apropriação ilícita, como aceitação de subornos ou desvios de dinheiros públicos. Aos funcionários públicos não é permitido propriedade dos meios de produção ou administração. Estas regras e caraterísticas são aceites com naturalidade nos países desenvolvidos, concretizadas numa AP racional, previsível e mais eficiente. As mesmas regras levadas ao extremo são ilustradas na ficção (o “Processo” já mencionado ou a novilíngua em“1984” de Orwell, por exemplo), mas também na realidade (as ditaduras apoiam-se geralmente num aparelho burocrático intrincado, levando a consequências imprevisíveis, como aquelas que sucederam ao malogrado Joseph K., e à ineficiência).

Weber delineou seis princípios pelos quais as organizações burocráticas se devem orientar, com particular aplicação na AP:

1. Áreas de jurisdição (as normas e regulamentos têm caráter legal);

2. Níveis ou hierarquias (são definidos cargos e todos são supervisionados, são estabelecidos “centros de poder”);

3. A gestão baseia-se em documentos escritos (ações e procedimentos devem ser realizados por escrito);

4. Para que exista repartição do trabalho é necessário que os funcionários sejam especialistas em diversas áreas (partindo da necessária profissionalização, são definidas rotinas e procedimentos);

5. A atividade dos funcionários implica trabalho a tempo inteiro (profissionais e especialistas);

6. A gestão obedece a regras gerais, que podem ser aprendidas.  

A estas seis regras podemos acrescentar de forma mais contemporânea que as progressões, nomeações e a própria contratação devem basear-se no princípio da meritocracia (a competitividade é assim necessária e igualmente consequência deste sistema) e a previsibilidade (este modelo assenta na completa previsibilidade, quer das ocorrências quer dos comportamentos dos funcionários). Weber sentia naturalmente grande afeição pelo seu trabalho, não obstante os seus méritos é, no entanto, possível depreender algumas fragilidades e problemas:

  • A padronização dos procedimentos, inerente ao “desejo” weberiano de que este sistema fosse imutável/eterno, poderá levar a forte resistência à mudança (algo que identificamos na AP atual, principalmente quando são introduzidas novas tecnologias);
  •  A imperiosidade de tudo estar “por escrito” permite sem dúvida precaver perdas de informação e documentar os processos de forma previdente, mas tal pode igualmente tornar os processos mais lentos e menos eficientes. Nos últimos anos temos assistido à progressiva desmaterialização dos processos na AP, o que poderá reverter este efeito negativo;
  • Com a repartição do trabalho, a especialização e a hierarquização, a AP torna-se numa estrutura impessoal, como muitas vezes se ouvem os funcionários públicos lamentarem: “sou um número”, trabalhando sem vontade e sem iniciativa própria. 

O modelo burocrático clássico, pesem embora os seus defeitos, parece inerente à própria natureza da AP, é a pedra angular dos estudos e considerações futuras do que deve e há de ser a AP.

Corrupção: Origem e perceções

“Corrupção” deriva do latim corruptĭo, que significa “deterioração”, trata-se do processo ou efeito de corromper (https://ciberduvidas.iscte-iul.pt/). Podendo as definições variar, no essencial podem ser divididas em três categorias: desvio das normas éticas; ações que prejudicam o interesse público e desvio das normas legais, ou ainda, utilização de recompensas para mudar a seu favor a ação de um funcionário público; o nepotismo e o peculato. Determinados efeitos da corrupção são reconhecidos de forma ampla: aumento artificial dos gastos governamentais; efeito negativo sobre o crescimento económico; fomento das desigualdades e da pobreza; efeito negativo sobre a confiança na AP e aumento da abstenção. É assim consensual que as perceções negativas do público serão inevitáveis e de difícil reversão no caso de um determinado organismo da AP ser reconhecidamente “corrupto”.  

Este reconhecimento não se limita à norma legal, como já vimos nas três tipologias de definição, a norma ética assume grande importância (proporcional à sua subjetividade, pois que o percecionado como corrupto varia de indivíduo para indivíduo e de sociedade para sociedade, dependendo de uma miríade de fatores). Apesar das suas ambiguidades, é possível encontrar exemplos de aplicação mais ou menos universal do normativo ético: na maioria dos países europeus, será legal utilizar offshores, apesar de eticamente reprovável; ou ainda o prebendalismo (ou as sinecuras), aceite em certa medida por Weber, mas hoje em dia instintivamente equiparado à corrupção. Em suma, recorrendo novamente ao fantástico dicionário de Bobbio, Matteucci, e Pasquino corrupção é: “…o fenômeno pelo qual um funcionário público é levado a agir de modo diverso dos padrões normativos do sistema, favorecendo interesses particulares em troco de recompensa. Corrupto é, portanto, o comportamento ilegal de quem desempenha um papel na estrutura estadual…”. Não obstante ser tradicionalmente associada aos países subdesenvolvidos a corrupção é um fenómeno global.

No Índice de Perceção da Corrupção, da Transparency International, Portugal ocupa um modesto 30º lugar, com um score de 64. Uma preocupante correlação pode ser estabelecida: os países nos quais se verifica uma maior desigualdade na distribuição de rendimentos são também aqueles em que os níveis de corrupção são mais levados. Os efeitos da redução da corrupção sentir-se-ão sobretudo no longo prazo o que sublinha a importância da estabilidade política assim como de uma estratégia consensual de combate à corrupção.

Corrupção, burocracia e Administração Pública: mudanças em marcha

O Estado-Providência

O estado-providência terá origem na existência de excedentes económicos passíveis de serem realocados e no pensamento keynesiano a partir do qual se estrutura a sua base teórica. O crescimento da centralização governamental durante e após a II Guerra Mundial assim como o crescimento do aparelho estatal, colocaram desafios diretamente proporcionais às crescentes áreas de intervenção do estado. Só depois da II Guerra Mundial e com a tal inspiração nas políticas keynesianas, que já tinham conduzido à criação de emprego com as grandes obras públicas nos EUA, é que se pode falar de Welfare State, Estado-providência ou Estado social. Este aplica mais recursos na sua AP, sem que sejam visíveis, em termos de eficiência e eficácia, os resultados correspondentes. Relacionado com isto, comportamentos comuns como a evasão fiscal ou o não pagamento de obrigações sociais (não pagamentos à Segurança Social ou não pagar o Salário Mínimo) tornam-se problemáticos e minam a imagem do estado-providência. O estado cresce e sofre das dores próprias do crescimento, aumenta a desconfiança dos cidadãos relativamente à sua eficácia e coloca em dúvida a sua própria razão de ser. Os procedimentos tornam-se pesados e morosos, a burocracia torna-se inexpugnável e incompreensível. E recrudesce a desconfiança no estado enquanto “pessoa de bem”. A título de exemplo, com base em anos de trabalho de campo na maior democracia do mundo, Índia, foi estimado que todos os anos a burocracia do governo indiano matou entre dois e três milhões de pessoas através da violência estrutural da burocracia desnecessária (processo burocrático) e negligência. Este “atoleiro kafkiano” do qual os pobres na índia não conseguem escapar, é um caso paradigmático de burocracia ineficiente e instrumentalizada como forma de poder e repleta de procedimentos arbitrários. O Welfare State corre perigo.

Ao longo dos últimos anos a AP em Portugal tem assumido políticas de gestão orientadas para os resultados à luz do paradigma do New Public Management (NPM), sendo o SIADAP e o QUAR bons exemplos deste espírito enquanto instrumentos de gestão que avaliam tanto os serviços como funcionários públicos. Estas mudanças procuram responder de forma mais contundente às velhas questões: “Quem decidiu isto?” (processo burocrático) e “qual é o mal?” (há corrupção?). Desta forma, o NPM surge como resposta à “unresponsiveness” e a ineficiência da AP, os seus antecedentes teóricos e práticos remontam à presidência de Kennedy que introduz uma série de mudanças no aparelho de estado norte-americano (como a seleção da alta direção pública; formação especializada orientada para apurar os melhores; renovação do sistema de avaliação; reforço e extensão da performance, baseada no mérito do cumprimento dos objetivos; medidas reforçadas de ética pública; alterações no sistema de remuneração, assente na performance e no tipo de funções). Estão lançadas as bases para a nova gestão pública que se haveria de consolidar nos 80 e 90, uma visão mais “empresarial”, concorrencial e competitiva do estado, baseada no desempenho e na performance e partindo do pressuposto de que as empresas são em geral mais eficientes do que o estado. Uma perspetiva claramente neoliberal mas muito bem acolhida por governos de esquerda, como o de Tony Blair, respaldados nos textos fundadores da chamada “3ª via” de Giddens.

O NPM assume um conjunto de reformas elaboradas e pensadas como um upgrade das burocracias weberianas nos países desenvolvidos, contando que a AP será suficientemente financiada, permitindo melhorar a eficiência e a qualidade dos serviços públicos. O NPM constitui-se, aparentemente, como alternativa ideal de burocracia.

Tendo em conta que  todas as decisões tomadas pelas organizações têm o potencial de gerar custos ou benefícios adversos a outrem, as empresas investem de forma a eliminar ou diminuir os efeitos negativos da produção (eliminar “externalidades negativas”), enquanto os burocratas (i.e., funcionários públicos) administram um processo, por exemplo, emitir licenças. No regime de competição, são criados mais incentivos ex ante para as organizações investirem, enquanto no regime de monopólio (AP) é mais eficaz a implementação da alocação ex post, ou seja, a distribuição das tais licenças tendo em conta os investimentos da organização, neste o burocrata será mais sensível à corrupção, sobretudo se for mal remunerado. Assumindo que o efeito de sanções/penalizações esperadas depende sobretudo da amplitude da sanção/penalização, pois se esta for suficientemente significativa, a corrupção deixa de ser “rentável” e o burocrata desonesto comportar-se-á de forma mais aceitável. O fator competição pode assim potenciar na AP a avaliação comparativa de práticas (benchmarking), comparando performances das organizações ou unidades orgânicas que prestam o mesmo tipo de serviços e respetivas funções ou processos face ao que é considerado o melhor, conquanto o estado mantenha o seu papel regulador e supervisor, evitando que se passem licenças sem estar habilitado para tal, por exemplo.

O NPM apresenta consequências próprias da visão que defende: o cidadão como cliente e a concomitante diminuição da responsabilidade política; uma marcada e poderosa hierarquia; o detrimento de indicadores qualitativos a favor do que é quantificável.

A perspetiva será passar da Nova Gestão Pública para o Novo Serviço Público e para a Governança. Os novos modelos apresentam uma solução de compromisso e modernização, com enfâse nos fatores individuais, na ética e na motivação para o serviço público, uma visão holística e mais humana do estado, sem deixar de parte as funções inerentes ao “estado-social”, de acordo com políticas e procedimentos que tornem o estado mais eficaz no seu papel de “provedor”. O cidadão-pessoa e não apenas consumidor/cliente.

O Futuro foi Ontem

Nenhum modelo organizacional é universal ou ideal, ideal no sentido de adequado a qualquer contexto político, social e económico. A crescente complexificação do papel do estado num contexto mais global e o paradigma de mudanças tecnológicas aceleradas, coloca desafios, mas também oportunidades que os novos modelos de AP não devem desperdiçar.

Na AP enquanto guardiã do Estado constitucional de direito parece estar inscrito de forma indelével o paradigma burocrático de Weber, que resiste e eventualmente prepondera. A corrupção enquanto mecanismo ilegal e ilegítimo de influência acarreta consequências desastrosas para as empresas, reduzindo e limitando as perspetivas futuras de lucro e crescimento. É desta forma que o NPM encarra a AP, de um ponto de vista mais empresarial, tal acarreta igualmente limitações e questionamentos legítimos sobre o papel e a própria natureza do estado. Sendo certo que uma AP fundeada a partir de um esquema burocrático weberiano não favorece a inovação e a resposta necessária aos novos desafios, as novas teorias da AP (NPM; Novo Serviço Público e Governança) vêm apontar alguns caminhos e soluções. Entre uma visão e modelo mais neoliberal da gestão pública apenas focada nos resultados e um modelo holístico centrado nas pessoas e nos resultados económicos, estará o futuro da AP. Conjuntamente com a inovação é igualmente indispensável contornar o “Princípio de Peter” e criar mecanismos que mitiguem a tendência para promover gestores públicos até estes atingirem o seu nível máximo de incompetência, sabendo que as competências não são automaticamente transferíveis de função para função e que à AP é exigida, para além dos normativos legais, normativos de ordem ética.

As soluções para diminuir os níveis de corrupção na AP passam por dirimir os fatores que estão na sua origem: Elevar o capital humano (pela educação/formação); melhorar as remunerações na AP e melhorar a eficiência da AP. Aproveitar ainda o advento da informatização crescente, que rapidamente vai alterando o paradigma burocrático tornando os processos mais rápidos e transparentes, e incrementar a eficácia governamental, assim como a motivação dos trabalhadores em funções públicas. O contexto inter-relacional atual favorece uma nova visão do que deverá ser a nova gestão pública. Estas aparentam ser as medidas certas para uma AP capaz de responder inteiramente ao bem comum, sem tergiversar nem sucumbir às tentações, sob pena da própria AP se tornar obsoleta. Finalmente, e em oposição à impessoalidade do modelo burocrático clássico e mesmo do NPM, a pessoalização, a individualização e a personalização dos procedimentos previstas no modelo de Novo Serviço Público parecem ser o futuro mais promissor em termos do que possa ser uma AP moderna e eficaz. O último fator relevante a considerar é a estabilidade política e governamental, que surgem a montante pois são condicionantes de tudo quanto se possa empreender em termos estratégicos no combate à corrupção, como desígnio essencial do Estado de Direito e na prossecução de um AP cuja gestão e burocracia existam ao serviço das pessoas.

José Ribeiro

Nas exatas palavras do próprio: “Nasci no Minho profundo em terra de justiça, cujo mote “com Fafe ninguém fanfe” inspirou futuras cruzadas (ou pelo menos intenção de cruzadas) contra desigualdades várias. Na lusa Atenas descobri o valor da memória, da tradição e da intervenção. Até passei a gostar de fado, do de Coimbra pelo menos. Fiz parte da lista C nas suas duas últimas investidas pela academia, lista histórica e historicamente ligada ao socialismo democrático e à irreverência. O atavismo confrangedor/comovente  da academia não impede que todos os anos vá à minha República festejar os seus centenários. Depois de vários anos de trabalho contra as tais injustiças do mundo, de uma tão breve quanto discreta incursão literária e de uma pequena odisseia pátria assentei praça naquela que é a pérola do Oeste, Caldas da Rainha. E desde então tenho-me batido pelo lugar que esta terra merece” 

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